Některé vývojové charakteristiky financování českých vysokých škol

Přehled statistických údajů

Skladba rozpočtu výdajů vysokého školství v České republice v letech 1994-2002

Posláním vysokých škol je rozvoj vzdělanosti a vědy v České republice (tedy vzdělávací činnost a výzkumná a vývojová činnost, do níž se rovněž zapojují studenti). S tím samozřejmě musí souviset i způsob financování vysokého školství. V současné době získávají veřejné vysoké školy dvě základní dotace: dotaci na uskutečňování akreditovaných studijních programů a institucionální dotaci na podporu výzkumu a vývoje. Prostředky ze státního rozpočtu určené na výzkumnou činnost vysokých škol postupně narůstaly od r. 1994, kdy z normativně rozepisované části příspěvku byla vydělena část na tvůrčí činnost pedagogů. V současné době je poměr mezi oběma dotacemi zhruba 8:2 (viz graf 1).

Zabývejme se proto nejprve jen vzdělávací a tvůrčí činností veřejných vysokých škol, a to pouze neinvestičními prostředky (běžné výdaje). V následujících grafech budou porovnány nárůsty jednotlivých složek financování vzdělávací činnosti veřejných vysokých škol v letech 1994 až 2002 s nárůstem jejich výkonu (který odpovídá počtu studentů) a kumulovanou inflací. Přepočtený počet studentů veřejných vysokých škol vzrostl v letech 1994 až 2002 zhruba o 60 % (použité údaje odpovídají vždy počtu studentů k 31.10. předchozího roku), přičemž počet akademických pracovníků vzrostl pouze zhruba o 10 %. Současně je třeba vzít v úvahu i kumulovanou inflaci za toto období, jež dosáhla zhruba 68 % (viz graf 2).

Z toho vyplývá, že dotace na vzdělávací činnost veřejných vysokých škol potřebná pro udržení normativu (tedy průměrného finančního příspěvku na studenta) reálně odpovídající stavu z roku 1994 měla již v r. 2001 dosáhnout hodnoty o 170 % vyšší než v r. 1994 (kdy činila 5,9 miliardy Kč), tedy hodnoty 15,9 miliardy Kč. V následujících letech by měla růst jak s ohledem na zvyšování počtu přijímaných studentů, tak inflaci. Ve skutečnosti činil tento nárůst v r. 2001 vůči r. 1994 pouze 69 %, dotace na vzdělávací činnost v r. 2001 dosáhla výše zhruba 10 miliard Kč a pro r. 2002 činí zhruba 12 miliard Kč.

Podívejme se ale podrobněji na jednotlivé složky prostředků přidělovaných na vzdělávací činnost veřejných vysokých škol (viz graf 3). Zatímco růst výdajů na vzdělávací činnost (bez kolejí a menz) rozdělovaných normativně roste úměrně počtu studentů (i když tento nárůst zdaleka nepokrývá inflaci – viz graf 2), výdaje na koleje a menzy stagnují, což je kompenzováno postupným zvyšováním kolejného. Za významný jev lze považovat též růst mimonormativních výdajů. Zatímco v r. 1995 činily mimonormativní výdaje pouze 6 % celkových výdajů, v r. 1999 to bylo již 7 % a v r. 2002 mají dosáhnout 14 %. V grafu 4 jsou znázorněny i jednotlivé složky těchto výdajů v uvedených letech.

Investiční prostředky získávají veřejné vysoké školy jednak z Fondu rozvoje investičního majetku, který je naplňován formou odpisů, jednak ze státního rozpočtu. Investiční prostředky ze státního rozpočtu jsou určeny vesměs na obnovu budov, nové stavby a další výdaje tohoto charakteru.

Zatímco neinvestiční prostředky jsou rozdělovány především normativně, investiční prostředky jsou rozdělovány pouze mimonormativně, a to jednak na základě investičních záměrů veřejných vysokých škol, jednak v souvislosti s výše uvedenými rozvojovými projekty. Další investiční prostředky získávají veřejné vysoké školy z prostředků neinvestičních formou odpisů z investičního majetku. Vývoj výše investičních prostředků (tzv. kapitálových výdajů) rozepisovaných vysokým školám je uveden v grafu 5 současně s vývojem inflace a růstem počtu studentů.

V oblasti vědecko-výzkumné činnosti veřejných vysokých škol je vývoj financování sice poněkud lepší než v případě činnosti vzdělávací. Je ale nutné si uvědomit, že tyto prostředky tvoří pouze menší část prostředků ze státního rozpočtu určených pro financování veřejných vysokých škol (viz graf 1). Tuto část tvoří institucionální prostředky a účelové prostředky určené pro financování výzkumných center a rozvojových projektů, které mají v podstatě grantový charakter. Dotace na podporu výzkumu a vývoje má v současné době dvě složky:

§ Institucionální dotace veřejných vysokých škol na specifický (dříve nespecifikovaný výzkum).

§ Institucionální dotace veřejných vysokých škol na uskutečňování jejich výzkumných záměrů.

Další prostředky na výzkum a vývoj ze státního rozpočtu získávají veřejné vysoké školy jednak v rámci financování výzkumných center, jednak na řešení projektů finančně podporovaných GAČR a grantovými agenturami rezortních ministerstev (např. ministerstva zdravotnictví, průmyslu a obchodu, dopravy, zemědělství apod.). Vývoj financování v této oblasti v letech 1997 až 2002 je znázorněn v grafu 6. Podíl jednotlivých složek financování vědy a výzkumu na veřejných vysokých školách v r. 2001 je uveden v grafu 7.

Díky této poměrně složité struktuře se na první pohled zdá být financování veřejných vysokých škol neprůhledné. K tomu navíc přispívá i poměrně složitý vývoj struktury tohoto financování v posledním desetiletí a příslušné změny zákonných předpisů. Aby bylo možné správně interpretovat dále uvedená čísla a trendy týkající se financování vysokých škol od roku 1994, je třeba se poněkud vrátit do historie a přitom upozornit na nejdůležitější změny v metodice, které v průběhu těchto let nastaly.

Struktura rozpočtu neinvestičních výdajů veřejných vysokých škol se počátkem devadesátých let ustálila takto:

a) nenormativní část, kde významnou složku z pohledu rozvoje VŠ tvořily rozvojové fondy,

b) normativní část, která v té době zahrnovala:

- vzdělávací a tvůrčí činnost

- stipendia studentů PGS (nyní doktorských studijních programů)

- koleje a menzy

- odpisy.

Tyto položky byly rozepisovány na jednotlivé vysoké školy dle příslušné metodiky definované v pravidlech vydávaných každoročně MŠMT na základě dohody s reprezentacemi veřejných vysokých škol (tj. s Českou konferencí rektorů a s Radou vysokých škol). Tato metodika se postupně vyvíjela. V zásadě však byly (a jsou dosud) potřebné finanční prostředky na vzdělávací činnost jednotlivých veřejných vysokých škol stanoveny z přepočteného počtu studentů příslušné veřejných vysokých škol studujících na jednotlivých fakultách (nyní v jednotlivých studijních programech) vynásobených tzv. koeficientem finanční náročnosti fakulty (nyní příslušného studijního programu) a tzv. normativem, tj. přidělenými prostředky na jednoho studenta studujícího na fakultě (nyní studujícího studijní program) s koeficientem finanční náročnosti 1 (viz graf 8). Jak reprezentace veřejných vysokých škol, tak MŠMT jsou si vědomi, že tento způsob rozdělování finančních prostředků zavedený počátkem 90-tých let se již částečně přežil. Proto se v současné době běží projekt koordinovaný Karlovou universitou, který by měl analyzovat současný stav a zahrnout do pravidel rozdělování dotace na vzdělávací činnost mimo výkonového ještě další kriteria, např. kvalitu vzdělávacího procesu apod.

Koeficienty finanční náročnosti byly pro jednotlivé skupiny oborů určeny počátkem devadesátých let v podstatě historicky, tedy z neinvestičních výdajů na vzdělávání studentů v jednotlivých oborech v předchozích letech. Jejich hodnoty se prakticky od té doby nezměnily a jsou uvedeny v tab. 1.

Tab. 1. Koeficienty finanční náročnosti jednotlivých skupin oborů

1993, 1994		1995 až 2002
humanitní vědy (mimo pedagog.)	1	humanitní vědy (mimo pedagog.)	1
pedagog.vědy,	1,133	pedagog.vědy, informatika	1,2
technické vědy, těl.vých.a sport	1,475	technické vědy, tělesná vých a sport	1,65
přírodní+zemědělské v., farmacie, medicína	1,944	přírodní+zemědělské v., farmacie, architektura	2,25
fyzika, chemie	2,383	fyzika, chemie, medicína	2,80
veterinární vědy	2,718	veterinární vědy a umělecké VŠ*)	3,5
umělecké VŠ	3,209

*) od r. 1998 umělecké VŠ financovány mimonormativně dle průměrného nárůstu (poklesu) ostatních VŠ

Aby při současném způsobu rozdělování finančních prostředků především dle počtu studentů nedošlo k tomu, že by některá z veřejných vysokých škol využila výrazné konjunktury zájmu o některý z oborů a přijala několikanásobně vyšší počet studentů, než lze bez výrazného (i nominálního!) snížení normativu akceptovat, stanovuje MŠMT každým rokem po dohodě se zástupci reprezentací VŠ (tedy České konference rektorů a Rady vysokých škol) maximálně možný nárůst počtu financovaných studentů. Základní a minimální podmínkou pro zvyšování počtu studentů je při těchto jednáních jak ze strany ČRK, tak RVŠ požadavek na udržení alespoň nominální hodnoty normativu.

Studenti těch vysokých škol, kde je nárůst počtu studentů vyšší, než je stanovená mez, nejsou ze státního rozpočtu financováni. K tomuto kroku se přistoupilo již v r. 1994, kdy dohodnutý nárůst neměl překročit 5 % vůči roku předcházejícímu. V následující tabulce (tab. 2) jsou pak uvedeny financované nárůsty počtu studentů v letech 1997-2002 současně s celkovým počtem nefinancovaných studentů a výší tomu odpovídajících finančních prostředků.

Zásadní problém tohoto postupu ale tkví v tom, že počty přijímaných studentů je třeba znát již před zahájením přijímacího řízení, zatímco rozpočet je schvalován v optimálním případě o půl roku později. A to může vést - nejsou-li přísliby představitelů MŠMT týkající se navýšení rozpočtu na vzdělávací činnost veřejných vysokých škol nenaplněny - k velkým problémům, jak se ukázalo například v roce 2001.

Tab. 2. Financované nárůsty počtu studentů, celkový počet nefinancovaných studentů a výše tomu odpovídajících finančních prostředků

Rok	Financovaný nárůst studentů	Nefinancovaní studenti (v tisících)	Odpovídající výše finančních prostř. (v mil. Kč)
1994	5 % vůči r. 1993
1995	nedefinováno
1996	nedefinováno
1997	10 % vůči r. 1996
1998	15 % vůči r. 1996	3,9	144
1999	3 % vůči r. 1998	4,6	199
2000	5 % vůči r. 1998	8,6	366
2001	Bakalář.stud.prog. 15 %vůči r.1998 Magistr.stud.prog. 6 % vůči r.1998	12,3	523
2002	Studenti studující 1.-3. rokem - 9 % vůči r.2001 Stud. studující 4. rokem a déle - 3 % vůči r.2001	1,5	69
2003	Studenti studující 1.-3. rokem - 6 % vůči r.2002 Stud. studující 4. rokem a déle - 2 % vůči r.2002	1,65	50

V roce 1994 byla od položky financující vlastní vzdělávací činnost oddělena položka na financování tzv. tvůrčí činnosti. Velikost této položky rozpisu rozpočtu vysokých škol nezávisí na počtu studentů příslušné veřejné vysoké školy, ale zejména na výkonu v oblasti vědy, výzkumu a další tvůrčí činnosti. Metodika pro výpočet rozpisu této složky na jednotlivé veřejné vysoké školy je stejně jako v případě výpočtu potřebných finančních prostředků na vzdělávací činnost definována v příslušných pravidlech vydávaných každoročně MŠMT a též se postupně vyvíjela (v současné době jde o prostředky na tzv. specifiký výzkum - viz dále). Takto získané prostředky v podstatě závisí v současné době na těchto parametrech:

- výše finančních prostředků získaných na výzkum a vývoj z veřejných prostředků v předchozích dvou letech,

- podíl habilitovaných pedagogů na počtu všech pedagogů příslušné VŠ,

- podíl absolventů magisterských studijních programů a studentů doktorských studijních programů na celkovém počtu příslušné skupiny studentů všech VŠ,

- v dalším období bude vzat v úvahu i parametr, který bude vystihovat uplatnění výsledků výzkumu a vývoje.

Od roku 1999, tedy od data účinnosti zákona č. 111/1998 Sb., je toto řešeno samostatnou institucionální dotací na podporu výzkumu a vývoje na veřejných vysokých školách. Ta obsahuje jednak dotaci na tzv. specifický výzkum, tj. na výzkum související se vzdělávací činností, jejíž výše se stanovuje výše uvedenou metodikou, jednak dotaci na uskutečňování výzkumných záměrů veřejných vysokých škol, kde způsob přidělování má spíše grantovou formu.

S oddělením položky na financování tvůrčí a vědecko-výzkumné činnosti od položky na financování vzdělávací činnosti a s jejím rozdělováním dle výše uvedené metodiky souvisí i vyčlenění uměleckých veřejných vysokých škol z normativního způsobu financování a jejich přechod na indexové financování od r. 1996 (od letošního roku se však odděleně financuje nespecifikovaný výzkum i v případě uměleckých vysokých škol).

Podstatnou položku v rozpisu rozpočtu veřejných vysokých škol až do r. 1998 (tedy před účinností zákona č. 111/1998 Sb.) činily též odpisy z investičního majetku veřejných vysokých škol, které byly rozepisovány úměrně odpisovému plánu jednotlivých veřejných vysokých škol. Tato položka byla v souvislosti se změnou právního statutu vysokých škol od r. 1999 přičleněna do složky dotace na vzdělávací činnost rozdělované normativně dle počtu studentů, aniž by se výrazně změnily koeficienty finanční náročnosti. To se výrazně dotklo zejména těch oborů, které jsou přístrojově náročné, tedy oborů přírodovědných a technických. Propad rozpočtu příslušných veřejných vysokých škol byl proto v r. 1999 částečně kompenzován.

Z pohledu dopadu ustanovení zákona č. 111/1998 Sb. na financování veřejných vysokých škol byl však ještě významnější přechod z financování dle finanční náročnosti fakulty na financování dle finanční náročnosti příslušného studijního programu. Tento problém bylo nutné řešit při přípravě rozpisu rozpočtu na r. 2000. Byly namodelovány oba způsoby rozpisu dotace na vzdělávací činnost na jednotlivé veřejné vysoké školy, přičemž propad při použití metodiky financování dle studijních programů dosáhl u jedné z veřejných vysokých škol až 22 % vůči výpočtu podle předchozí metodiky a u několika dalších se pohyboval v rozmezí 4 až 10 %. Samozřejmě u jiných veřejných vysokých škol došlo naopak k nárůstu. Z tohoto důvodu bylo v reprezentativní komisi (což je orgán složený ze zástupců MŠMT a reprezentací veřejných vysokých škol) dohodnuto pro rok 2000 omezení dopadu tohoto přechodu tak, aby rozdíly mezi oběma způsoby výpočtu byly minimalizovány.

Při sledování vývoje financování veřejných vysokých škol je nutné se zabývat jak oběma složkami financování veřejných vysokých škol (tedy financováním vzdělávací činností, a činnosti vědecko-výzkumné) odděleně, tak i celkovým příspěvkem na činnost veřejných vysokých škol. Zde je nutné si uvědomit různé váhy obou těchto složek financování, takže zdůrazňování procentuálního růstu pouze u jedné z nich nutně zkresluje skutečný stav.

Dále je třeba si uvědomit, že došlo též k nárůstu průměrných mezd a počtu akademických pracovníků, čemuž odpovídá nárůst nominálních mzdových výdajů v období 1994 - 2001 zhruba o 75 %. Díky tomu muselo nutně dojít (v reálných cenách) k drastickému poklesu provozních nákladů, neboť mzdové náklady (včetně příslušných odvodů) činí v průměru okolo 2/3 celkových běžných výdajů veřejných vysokých škol.

Celkový vývoj financování kapitoly školství, vývoj financování vzdělávací činnosti veřejných vysokých škol a srovnání tohoto vývoje s nárůstem počtu studentů veřejných vysokých škol a kumulovanou inflací je zobrazen v grafu 9. Vývoj financování jak v celém sektoru školství, tak pro oblast veřejných vysokých škol zhruba odpovídá růstu inflace, naprosto však neodpovídá nárůstu počtu studentů (tedy výkonu) veřejných vysokých škol, takže nutně dochází k jejich podfinancování.