Analýza a reforma financování veřejných vysokých škol
1. Východiska analýzy a reformy financování veřejných vysokých škol
Představa o potřebě reformy financování a navýšení rozpočtu veřejných vysokých škol vychází z těchto strategických a koncepčních materiálů a mezinárodních jednání a dokumentů podmiňujících úspěšný a efektivní vstup České republiky do Evropské unie:
· Programové prohlášení vlády ČR
· Národní program rozvoje vzdělávání v České republice (Bílá kniha)
· Strategie rozvoje terciárního vzdělávání do roku 2005 (2010)
· Dlouhodobý záměr vzdělávací a vědecké, výzkumné, vývojové, umělecké a další tvůrčí činnosti pro oblast vysokých škol do roku 2005 (dále jen "Dlouhodobý záměr")
· Aktualizace dlouhodobého záměru vzdělávací a vědecké, výzkumné, vývojové, umělecké a další tvůrčí činnosti pro oblast vysokých škol pro rok 2004 (dále jen "Aktualizace")
· Dlouhodobé záměry vzdělávací a vědecké, výzkumné, vývojové, umělecké a další tvůrčí činnosti vysokých škol do roku 2005 (dále jen "Dlouhodobé záměry vysokých škol")
· Aktualizace dlouhodobých záměrů vzdělávací a vědecké, výzkumné, vývojové, umělecké a další tvůrčí činnosti pro oblast vysokých škol pro rok 2004 (dále jen "Aktualizace dlouhodobých záměrů vysokých škol")
· Analýza VaV - plnění národní politiky VaV
· Lisabonský proces
· Boloňská deklarace a následující realizace transformace vysokého školství v rámci Boloňsko-pražského procesu
· Lisabonská úmluva o vzájemném uznávání vysokoškolských kvalifikací a jejich částí
· Směrnice EU o profesním uznávání především v oblasti regulovaných profesí
Ve všech výše zmíněných materiálech se projevuje nutná provázanost a návaznost. Znamená to, že v národních dokumentech se odráží hierarchie posloupnosti od Programového prohlášení vlády ČR a Bílé knihy až po aktualizace dlouhodobých záměrů v cílech i jejich konkretizaci - od obecného ke specifickému - a zároveň jsou respektovány myšlenky a cíle dokumentů mezinárodních.
Některé základní myšlenky z výše zmíněných dokumentů
Programové prohlášení vlády ze srpna r. 2002
Z programového prohlášení vlády ze srpna r. 2002 k problematice vysokého školství:
"…Vláda se také zavazuje, že výrazně rozšíří studijní příležitosti v oblasti terciárního vzdělávání. Za rozhodující považuje vláda zvýšení počtu studijních míst v bakalářských studijních programech, u nichž však vždy bude zaručena šance pokračovat ve studiu. Pluralita programů a forem poskytování terciárního vzdělávání nesmí ohrozit prostupnost a kompatibilitu celého systému ani určující pozici veřejných vysokých škol, zvláště univerzit.
Vláda se zavazuje k zachování principu bezplatného veřejného základního, středního i vysokého vzdělávání.
Vláda bude usilovat o navýšení podílu kapitoly školství na výdajích státního rozpočtu.
K důležitým principům financování bude patřit zajištění inovačních a rozvojových programů. Konkrétní zaměření těchto programů bude odrážet nejen potřeby a cíle centrálních a regionálních struktur, ale zejména samostatných vzdělávacích institucí, sociálních partnerů a dalších relevantních subjektů. Vláda bude vytvářet podmínky, které zvýší šanci využívat při rozvoji vzdělávání fondů Evropské unie…."
Bílá kniha
Závěrečná kapitola Bílé knihy rozebírá hlavní strategické linie týkající se celé vzdělávací soustavy v ČR. Úvodní část kapitoly deklaruje, že "Národní program rozvoje vzdělávání se ztotožňuje se stanoviskem, že vzdělávání musí být prioritou sociálně-ekonomického rozvoje České republiky, protože rozhodujícím způsobem ovlivňuje lidský a sociální kapitál společnosti, hodnotovou orientaci lidí i kvalitu jejich každodenního života." Dále uvádí, že pro zabezpečení nutných změn vzdělávací soustavy je potřebná odpovídající podpora, kterou konkretizuje požadavkem ".. aby došlo k postupnému nárůstu veřejných výdajů na vzdělávání tak, aby se vyrovnaly s ostatními vyspělými zeměmi a dosáhly 6% hrubého domácího produktu. Vytvoření politických a ekonomických podmínek pro trvalou změnu v přístupu k investicím do učení a vzdělávání je tedy zásadním předpokladem pro realizaci navržených strategických linií."
Jednotlivé strategické linie vycházejí ze strategických cílů, vyjádřených a podrobně rozebraných v samostatných kapitolách věnovaným všem součástem vzdělávací soustavy. Pro každou strategickou linii jsou navržena hlavní opatření, jejichž realizací lze cílů dosáhnout.
Opatření v terciárním vzdělávání se soustřeďují především na zlepšení finančních, organizačních, materiálních a legislativních podmínek pro to, aby bylo možno uspokojovat trvající zájem o tento stupeň vzdělávání, restrukturalizovat vzdělávací programy v souladu s vývojem v Evropě a s možností uplatnění absolventů na domácím i mezinárodním trhu práce. Vybudování soustavy finančních i nefinančních opatření pro rozvoj celoživotního vzdělávání, aktivní zapojení všech institucí terciárního vzdělávání do výzkumu, vývoje a dalších tvůrčích činností v souladu s typem a charakterem vzdělávání, které poskytují, dobudování systému hodnocení kvality harmonizovaného s vývojem v evropských zemích, které jako jednu z priorit v terciárním vzdělávání podpoří rozvojový program, posílení úlohy terciárního vzdělávání v rozvoji regionů, podpora rozvoje vysokoškolských akademických sborů s důrazem na kariérní růst mladých pracovníků a v neposlední řadě stabilizace a posílení výzkumu zaměřeného na problematiku vzdělávání jsou další opatření, které vláda schválila v roce 2001.
Všechna tato opatření vyžadují nárůst veřejných výdajů, jak bylo výše vyjádřeno citací ze závěrečné části Bílé knihy.
Boloňsko-pražský proces
Budovat "Evropu znalostí" jako v současné době široce uznávaný a nenahraditelný faktor sociálního a lidského růstu, soustředit se na cíl posílit mezinárodní konkurenceschopnost evropského systému vysokého školství a získat jistotu, že systém evropského vysokého školství je v celosvětovém měřítku tak přitažlivý, jak odpovídá mimořádným kulturním a vědeckým tradicím tohoto kontinentu, se shodli ministři odpovědní za vysokoškolské vzdělávání na společném setkání v Boloni v roce 1999. Podepsali společnou deklaraci (včetně ministra školství ČR), která jasně vyžaduje od všech signatářských zemí věnovat úsilí tomu, aby ke sladění aktivit došlo v krátkém čase, tj. v každém případě v prvním desetiletí tohoto století.
Po dvou letech na setkání v Praze (2001) ministři potvrdili svůj závazek vybudovat společný prostor evropského vysokoškolského vzdělávání a konstatovali, že cíle Boloňské deklarace jsou v široké míře přijímány. Konkrétně zformulovali opatření, která sledují šest základních směrů tzv. boloňsko-pražského procesu: přijetí srozumitelného a srovnatelného systému titulů, přijetí systému založeného v podstatě na dvou hlavních cyklech, zavedení kreditového systému, podporu mobility, posílení evropské spolupráce v zajišťování kvality a posílení evropské dimenze ve vysokoškolském vzdělávání. Dále zdůraznili, že pozornost v následujícím období musí patřit také celoživotnímu učení, aktivnímu zapojení studentů do života vysokých škol a posílení atraktivity Evropského prostoru vysokoškolského vzdělávání. Dohodli se též na podpoře řady společných aktivit, které budou probíhat ve dvouletém období do dalšího setkání v Berlíně v roce 2003. Česká republika hraje v procesu velmi aktivní roli, zdůrazněnou kromě jiného konáním Summitu v roce 2001 Praze.
Aktivity směřující k vytvoření společného evropského prostoru vysokoškolského vzdělávání jsou zakotveny i ve výše uvedených národních koncepčních a strategických dokumentech. Vyžadují nejen vysoké nasazení všech pracovníků z oblasti vysokého školství, ale i odpovídající výdaje do nejvyšší vzdělávací úrovně tak, aby mohla být rovnocenným partnerem ostatním evropským zemím.
Uznávání studia - Lisabonská úmluva
Harmonizaci vzdělávacích systémů zásadně podporuje též tzv. Lisabonská úmluva, kterou Česká republika slavnostně podepsala při jejím přijetí a přistoupila k ní v roce 2000. Úmluva od signatářských zemí vyžaduje, aby podávaly jasné a hodnověrné informace o jakékoliv instituci náležející do jejich vysokoškolského systému a o jakémkoliv programu, které tyto instituce poskytují, aby mohly odpovědné orgány ostatních zemí zjistit, zda kvalita kvalifikací vydaných těmito institucemi opravňuje uznání. Každou zemi úmluva zavazuje vytvořením a podporou národního informačního centra, které bude za takové informace odpovědné a zároveň mu zajistí prostředky, jež potřebuje pro plnění svých funkcí.
Rozvoj nabídky terciárního studia, struktura systému a jeho řízení nepřímými nástroji
Rozšíření nabídky v oblasti terciárního vzdělávání, a to především v počtu studijních míst v bakalářském studiu přináší větší nároky na přípravu a postupný rozvoj vlastních studijních "míst" a nové požadavky na rozvoj bakalářských studijních programů a oborů, které budou reagovat jak na poptávku "trhu práce", tak na společenskou potřebu. S tím jsou spojeny nároky na potřebné materiální, technické a prostorové zabezpečení pro zajištění kvalitní výuky. Specifickým požadavkem je vytvoření odpovídajících podmínek pro personální zajištění.
Postupně narůstající úlohu budou v bakalářském studiu sehrávat soukromé vysoké školy, zřízené jako obecně prospěšné společnosti. Vedle obecně "atraktivních" oborů z oblasti ekonomie nebo práva některé z nich nabízejí a budou nabízet i společensky prospěšné obory, jako např. z oblasti zdravotnictví. V tom případě je finanční příspěvek státu na uskutečňování jejich studijních programů a tvůrčí činnosti podle zákona o vysokých školách možný a zároveň žádoucí.
Vládou deklarovaná prostupnost a kompatibilita studia je v souladu s novou strukturou studia v harmonizovaném evropském prostoru vysokoškolského vzdělávání. Ta požaduje i rozvoj magisterských studijních programů navazujících na programy bakalářské a finanční nároky jsou obdobné, jak již bylo uvedeno u programů bakalářských.
Veřejné vysoké školy jako rozhodující součást celé terciární sféry vzdělávání jsou velmi svobodné a autonomní ve svém rozhodování. Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy má však v rukou velmi silný nepřímý nástroj řízení - jejich financování. Pravidly pro poskytování dotací veřejným vysokým školám lze ovlivnit jejich chování tak, aby bylo v souladu se záměry státu.
Všechny cíle státu, ministerstva i vysokých škol lze naplnit při dostatečném množství disponibilních prostředků a realizací dále popsané reformy financování veřejných vysokých škol.
2. Analýza současného stavu
Podíl rozpočtu vysokých škol vztažený k hrubému domácímu produktu
|
|
Rok |
|
|
2002 |
2003 |
|
Hrubý domácí produkt (HDP); /mld. Kč/ |
2 248 |
2 338 (odhad) |
|
Celková dotace poskytnutá vysokým školám (CDPVŠ); /mld. Kč/ |
17,500 |
18,124 |
CDPVŠ/HDP; /%/ |
0,78 |
0,775 |
Tento podíl je ve srovnání především se zeměmi EU nízký a jeho průměr lze odhadnout na asi 1,5% HDP. Je třeba poznamenat že v řadě těchto států se na financování vysokých škol významně podílí i soukromé zdroje, v ČR je tento podíl zanedbatelný.
Parametry ovlivňující současný stav
1. Pokračující trend ve zvyšování strukturované studijní nabídky (celkový nárůst počtu přijímaných studentů ve všech studijních programech cca o 4%).
2. Postupné uplatňování strukturované formy studia přináší v době jeho zavádění nové transformační náklady (nyní již nejde o náklady spojené s přípravou, ale o výdaje implementační). Po jistou dobu je nutné zajišťovat jak původní, tak novou nabídku.
3. Dlouhodobá stagnace normativu na jednoho studenta (vnitřní dluh způsobený nepokrytím inflačních tlaků v předcházejících letech).
4. Podpora mobility studentů a učitelů a snaha o přilákání zahraničních studentů ke studiu v ČR. Tak lze napomoci otevření české společnosti mezinárodnímu společenství a v jisté míře i ovlivnit pozitivní imigrační politiku.
5. Nutnost finanční podpory pro zajištění účasti zahraničních hostujících profesorů (je nutné vytvořit odpovídající pracovní, pobytové a platové podmínky).
6. Zásadní je problém věkového složení akademického sboru. Velkou generační obměnu nelze uskutečnit bez dočasného působení nastupující nejmladší generace akademických pracovníků zároveň s pracovníky zkušenými.
7. Rozvoj distančního vzdělávání a alternativních forem vzdělávání (e-learning, celoživotní vzdělávání, vzdělávání pro seniory apod.), které jsou finančně vysoce náročné ve fázi zavádění a získávání zkušeností.
8. Podstatná část komodit pro vybavení vysokých škol je nakupována za světové ceny (přístrojové vybavení).
9. Odpovídající zajištění informační infrastruktury (přístup k Internetu a informačním zdrojům), doplnění fondu knihoven a přístup k databázím.
10. Tíživá situace v oblasti ubytovacích služeb pro studenty (hrozí např. napětí plynoucí z významného zájmu slovenských občanů studovat v ČR) a v možnostech vyplácet prospěchová a mimořádná stipendia.
11. Širší zapojení studentů do projektů výzkumu a vývoje a do aplikačních projektů přináší zvýšené náklady na kapacity laboratoří a na jejich vedení.
12. Snaha vysokých škol o získání projektů EU vyžaduje nemalé náklady a v mnoha ohledech také zálohování případných budoucích dotací z fondů EU. Jde o vytvoření motivačního systému, profesionalizaci managementu a o úhradu nákladů na přípravu projektů (v řadě kandidátských zemí takové podpůrné finanční mechanismy existují).
13. Zlepšení podmínek pro doktorské studijní programy tak, aby se zvýšila účinnost doktorského studia (zavedení účinného prémiového systému s orientací na výstup). ČR nemá dostatečný vědecký dorost a hrozí, že nebude schopna zejména z kapacitních důvodů využít nových příležitostí podpory výzkumu a vývoje v rámci EU.
14. Připravovaný nový systém financování veřejných vysokých škol povede k vyšší účinnosti vložených prostředků. Zároveň ale při změně proporcí mezi jednotlivými veřejnými vysokými školami není možné, aby některé z nich zaznamenaly v napjaté finanční situaci pokles absolutní disponibilní částky. Změnu je možné uskutečnit jen při celkovém zvýšení prostředků.
(Příloha 1 - Přehled statistických údajů)
3. Reforma financování veřejných vysokých škol
Reforma zavádí do financování veřejných vysokých škol výkonové parametry ve všech oblastech jejich činnosti, z nichž některé nepřímo vypovídají o kvalitě příslušné činnosti (zohledňuje především výkonové parametry vzdělávací, vědecké, výzkumné, vývojové a jiné tvůrčí činnosti a dlouhodobou efektivitu investiční činnosti)
Z dílčích analýz a hodnocení činností Akreditační komisí, Ministerstvem školství, mládeže a tělovýchovy a Reprezentacemi vysokých škol lze dojít k těmto závěrům:
1. Pracovní tým projektu České konference rektorů, který se zabývá problematikou financování vysokých škol došel při hodnocení normativů pro financování studijních programů - na základě expertního posouzení s přihlédnutím k analýze skutečně vynakládaných prostředků na uskutečňování studijních programů - k závěru, že relace mezi koeficienty jednotlivých studijních programů až na výjimky vyhovují, ale základní normativ by měl být zhruba o 30% vyšší.
2. Mise EU pro vyhodnocení studijních programů některých regulovaných profesí (lékařství, stomatologie, všeobecná zdravotní sestra, porodní asistentka, farmacie a veterinární lékařství) shledala závažné disproporce ve studijním programu stomatologie, který je potřeba převést na zubní lékařství a v obou programech zdravotních sester. V ostatních sledovaných programech nebyly disproporce tak významné.
3. Stále není dostatečně uspokojený zájem o vysokoškolské studium.
4. Infrastruktura pro podporu vzdělávací, výzkumné, vývojové a další tvůrčí činnosti stále těmto aktivitám neposkytuje dostatečné zázemí.
Jediný a nepřímý nástroj řízení vysokých škol je rozdělování státních finančních prostředků na základě souladu dlouhodobého záměru rozvoje vysokého školství a dlouhodobých záměrů jednotlivých vysokých škol a jejich každoroční aktualizace.
Cíle aktualizace Dlouhodobého záměru vzdělávací a vědecké, výzkumné, vývojové, umělecké a další tvůrčí činnosti pro oblast vysokých škol pro rok 2004 respektují výsledky analýzy předcházejícího období a zdůrazňují především:
· podporu strukturovaného studia a s tím spojené strukturované nárůsty počtu studentů v jednotlivých typech a oborovém zaměření studijních programů,
· zachování a případně i další zvyšování kvality všech činností vysokých škol,
· zvýšení efektivnosti nakládání s finančními prostředky poskytovaných vysokým školám.
Některé slabé stránky lze odstranit lepším využitím finančních prostředků, které můžeme ovlivnit úpravou pravidel financování, nebo koncepcí vyhlášení rozvojových programů (diversifikovaný nárůst počtu podle zájmu a předpokladů ke studiu, zahrnutí úspěšnosti studia, zjednodušení pravidel a zároveň náročné hodnocení projektů v rozvojových programech apod.).
Pro odstranění některých dalších slabých stránek, ale především pro naplnění cíle vytvořit z českého vysokého školství atraktivní a konkurence schopnou součást evropského vysokoškolského vzdělávacího prostoru a zároveň hnací sílu rozvoje české ekonomiky je třeba výrazně posílit rozpočet vysokých škol v členění podle níže uvedené tabulky a naplnit tak cíle aktualizace dlouhodobého záměru.
(Příloha 2 - Návrh Aktualizace dlouhodobého záměru)
Principy nové struktury pravidel financování veřejných vysokých škol
· Zohlednění výsledků společného projektu MŠMT a České konference rektorů ve struktuře a výši koeficientů ekonomické náročnosti studijních programů.
· Zavedení jednotného systému financování všech veřejných vysokých škol, včetně uměleckých.
· Zavedení integrovaných rozvojových programů vysokých škol. Místo množství drobných projektů budou podporovány komplexní projekty, které řeší odstranění slabin vysoké školy. Školy budou moci volně disponovat vyššími prostředky, avšak musí se zaměřit na dosažení rychlých kvalitativních změn ve své činnosti.
· Zavedení selektivní podpory výzkumu a vývoje na VŠ podle výkonu. Vyšší finanční podpora specifického výzkumu bude směřovat do škol/fakult, které mají dlouhodobě (např. za posledních 5 let) vyšší poměr mezi prostředky získanými na vědeckou/tvůrčí činnost a prostředky získanými na vzdělávací činnost.
· Zavedení cílené podpory doktorandů.
*Zvýšení doktorských stipendií.
*Financování podle poměru mezi počtem absolventů a počtem studentů v doktorských studijních programech.
*Sledování kvality státní doktorské zkoušky a obhajoby disertační práce, s využitím členů komise,které jmenuje MŠMT.
· Zohlednění výstupních parametrů v poměru k parametrům vstupním.
*Bonifikace za absolventy doktorských studijních programů.
*Bonifikace pro společensky preferované obory.
*Důraz na zvyšování úspěšnosti studia.
· Zavedení institucionální podpory aktivit spojených s internacionalizací činností vysoké školy (mobility studentů i učitelů, mezinárodní spolupráce, účast v mezinárodních programech a projektech apod.), která umožní profesionalizaci zázemí této činnosti a tím i plné využití zahraničních finančních zdrojů.
· Vytvoření podmínek pro změnu postavení akademických pracovníků, zohledňující jak kvalifikační strukturu, tak odstranění některých negativních jevů v pracovně právních vztazích.
· Zavedení přímé finanční podpory studentů v oblasti ubytování. Na základě objektivně sledovatelných kriterií, obdobných těm, které dnes využívají vysoké školy (dojezdová vzdálenost či doba, sociální situace studenta i úspěšnost ve studiu) bude finanční podpora poskytovaná formou stipendia na ubytování směřovat přímo ke studentovi. Tím dojde jednak k posílení osobní odpovědnosti studentů za zajištění ubytování jednak k poklesu zájmu o ubytování v kolejích využíváními dalších možností ubytování.
3. Finanční aspekty reformy
Standardní meziroční nárůst (který nesouvisí s reformou, ani ji nemůže podpořit) prostředků pouze na neinvestiční dotace na vzdělávací činnost veřejným VŠ by měl činit 15%, tj. pro rok 2004 cca 1,5 mld. Kč (nárůst výkonů + nárůst platů + inflace).
Střednědobý výhled rozpočtu MŠMT předpokládá nárůst prostředků pro vysoké školy v roce 2004 ve výši 1,7 mld. Kč.
Pro zajištění rozvoje vysokého školství a konkurenceschopnosti v rámci EU je však třeba dodatečný jednorázový nárůst související s reformou financování veřejných VŠ, který by měl činit pro rok 2004 cca 3,5 mld. Kč (viz detailní rozpočet) vůči Střednědobému výhledu.
Celkový nárůst prostředků pro veřejné VŠ z kapitoly 333 na rok 2004 by tedy měl činit 5,2 mld. Kč. Podrobnější členění uvádí následující tabulka
|
Položka |
Aktivita |
Navýšení /mil. Kč/ |
|
1 |
Navýšení prostředků na normativní financování vzdělávací činnosti k dosažení cílů stanovených Národní vzdělávací politikou (Bílá kniha) · 10% na nárůst normativu · 6% nárůst počtu studentů v prvých třech letech studia · nulový nárůst počtu studentů ve čtvrtém a vyšším ročníku · 8% nárůst počtu studentů doktorských studijních programů Zohlednění kvalifikační struktury akademických pracovníků |
1 500 200 |
|
2 |
Rozvojové programy, z toho: · Rozvoj struktury (1000) · Transformace lékařských, zdravotnických a dalších programů pro docílení kompatibility s EU (200) · Podpora špičkového výzkumu (v rámci specifického výzkumu) na VŠ (200) |
1 400 |
|
3 |
Podpora stipendijního zabezpečení studentů (především navýšení stipendií studentů v doktorských studijních programech (ale v závislosti na efektivitě studia) a zlepšení ubytovací situace studentů (v rámci přijetí nového modelu financování ubytování) |
500 |
|
4 |
Podpora specifického výzkumu vysokých škol |
500 |
|
|
Programové financování, z toho:
|
1 100 |
|
|
Celkem (1 - 4) |
5200 |
Očekávané efekty a důsledky reformy financování veřejných vysokých škol
- Překonání nejhorších důsledků chronického podfinancování veřejného vysokého školství.
- Zásadní krok v naplňování priority prohlášení vlády ČR (podpora vzdělávaní).
- Vytvoření zřetelných předpokladů k dosažení dlouhodobější sociální stability pro akademické i další pracovníky veřejných VŠ.
- Realizace strukturálních i obsahových změn na veřejných VŠ tak, aby se integrovaly do Evropského vzdělávacího a výzkumného prostoru.
- Vytvoření předpokladů pro dynamický rozvoj národní vědy v přirozeném napojení na světová vědecká centra.
- Zvýšení úrovně vysokoškolské vzdělanosti (kvantitativně - v počtu přijatých uchazečů i počtu úspěšných absolventů, i kvalitativně - v úrovni absolventů a jejich úspěšnosti na evropském trhu práce).
- Efektivnější samosprávné řízení veřejných vysokých škol (tlak na plnění kvalitativních kritérií povede k soustředění některých škol na špičkový vědecko-pedagogický výkon, u jiných k orientaci na pedagogický výkon).
- Efektivnější rozdělování státní dotace na činnost veřejných VŠ (větší transparentnost, větší prostor pro vykonávání státní politiky při uchování autonomie vysokých škol).
Přílohy:
Příloha 1 - Některé vývojové charakteristiky financování českých vysokých škol. Přehled statistických údajů
Příloha 2 - Aktualizace Dlouhodobého záměru ministerstva pro oblast vysokých škol pro rok 2004
